A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento segundo o qual a
reserva de iniciativa legislativa — atribuída constitucionalmente ao Poder Executivo, ao
Poder Judiciário e ao Ministério Público — não afasta, de forma absoluta, o poder de
emenda do Parlamento. Todavia, a admissibilidade das emendas parlamentares está
condicionada ao respeito a limites materiais rigorosos, cuja inobservância acarreta vício
formal de iniciativa.

De forma reiterada, o STF aplica três critérios cumulativos de controle: (i) pertinência
temática, exigindo relação direta e específica entre a emenda e o objeto do projeto
original; (ii) preservação do núcleo normativo da proposta, vedando-se a desfiguração
estrutural ou a conversão do projeto em iniciativa legislativa autônoma; e (iii) vedação ao
aumento de despesa, quando incidente a restrição do art. 63, I, da Constituição,
especialmente em projetos de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (RE
745.811/DF – Tema 686).

Nos projetos de iniciativa do Poder Judiciário, o Tribunal adota interpretação reforçada da
reserva de iniciativa, em razão da autonomia administrativa e financeira assegurada pelo
art. 96 da Constituição, reputando inconstitucionais emendas que interfiram na
organização interna, na criação de cargos ou no desenho institucional da proposta. Lógica
equivalente é aplicada aos projetos de iniciativa do Ministério Público, cuja autonomia
funcional, administrativa e financeira impõe limites estritos à atuação parlamentar,
sobretudo quanto a carreiras, cargos e atribuições institucionais.

Em síntese, a atuação parlamentar legítima é integrativa e acessória, jamais substitutiva
da escolha política-institucional do órgão constitucionalmente competente para a iniciativa.
Para fins de controle preventivo, consultorias legislativas devem avaliar, de forma
cumulativa, a pertinência temática, a preservação do núcleo da proposta e a inexistência
de impacto financeiro ou estrutural indevido.