A culpa in instruendo configura modalidade de responsabilidade administrativa subjetiva do
gestor público, reconhecida e densificada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União
(TCU), caracterizada pela omissão ou deficiência relevante no dever de orientar, normatizar,
capacitar e estruturar a atuação de agentes subordinados, comissões, fiscais de contratos
ou entidades convenentes, quando dessa falha decorrem irregularidades ou dano ao erário.
Não se cuida de responsabilização objetiva nem automática, mas de imputação fundada na
violação concreta do dever de boa administração, à luz dos arts. 70 e 71 da Constituição
Federal, da Lei nº 8.443/1992 e do art. 28 da LINDB.
Na construção jurisprudencial do TCU, a culpa in instruendo distingue-se da culpa in
eligendo (erro na escolha do agente) e da culpa in vigilando (deficiência de fiscalização),
situando-se no plano prévio da organização administrativa. Conforme assentado no Acórdão
1.825/2017-Plenário, responde o gestor que deixa de fornecer orientações claras e
suficientes aos responsáveis pela execução dos atos administrativos, contribuindo
causalmente para a irregularidade. Para sua caracterização, o Tribunal exige, de forma
cumulativa: (i) dever funcional de orientar ou normatizar; (ii) falha instrucional relevante; (iii)
previsibilidade do resultado; (iv) nexo de causalidade; e (v) elemento subjetivo (culpa), com
individualização da conduta.
A aplicação do instituto é recorrente em licitações, quando a autoridade superior não
estabelece diretrizes adequadas às comissões (v.g., Acórdão 2.622/2013-Plenário); na
execução contratual, diante da ausência de orientação a fiscais e gestores de contratos
quanto a medições, atestos e controles (Acórdão 1.214/2014-Plenário); e em convênios,
quando o concedente deixa de instruir adequadamente o convenente sobre a execução e a
prestação de contas (Acórdão 2.731/2015-Plenário). O TCU admite, ainda, a imputação ao
gestor de fato, desde que comprovado o exercício material do poder de comando (Acórdão
1.920/2016-Plenário).
Após a Lei nº 13.655/2018, o Tribunal passou a exigir fundamentação reforçada quanto ao
elemento subjetivo, afastando a responsabilização em hipóteses de erro escusável ou
elevada complexidade normativa (Acórdão 2.012/2021-Plenário). A culpa in instruendo
reafirma, assim, que governar é organizar e orientar, sendo juridicamente relevante a omissão
instrucional que, de modo previsível e causal, contribui para a má gestão dos recursos
públicos.